庄 娇

    论文提要：2011年6月，第十一届全国人大常委会第二十一次会议通过了《中华人民共和国行政强制法》，并于2012年正式实施。我国强制执行制度是行政强制制度中重要组成部分，我国的行政强制执行制度，根据我国国情，并参考各国行政强制执行制度制定的，采取了折衷模式，以申请法院执行为原则，以行政机关执行为例外。可见在行政强制执行制度中，法院的司法审查起到了很大的作用，该法的实施致力于抑制行政权的对当事人的侵害，保障当事人的合法权益。但是不得不指出的是我国现有的行政强制执行的司法审查制度还存在很多问题值得我们去研究，尤其是在现有的有限的司法资源的条件下，将大量的行政强制执行案件交由法院审查，无疑加重了法院的负荷量，也使行政权和司法权的界限变得模糊，影响行政管理效力和司法权威的同时，也未能达到很好的保障行政相对人利益的目的。所以《行政强制法》颁布实施至今，问题层出不穷，如何才能更好的完善现有的行政强制执行司法审查制度，关系到《行政强制法》的有效实施，笔者通过本文来简单探究一下我国现有行政强制执行权模式下的司法审查制度。全文一共8131个字。
     一  行政强制执行的概念及性质
    （一） 行政强制执行的概念
    行政强制执行是指在行政法律关系中，国家行政机关在进行行政管理实务时，行政相对人不履行其应尽的行政义务，行政机关或者人民法院依法采取强制措施，迫使其履行义务，或者达到与履行义务相同状态的制度。行政强制执行是一种具体行政行为，是在国家强制力的保障下利用强制手段使先前具体行政行为所确定的义务得以履行或者达到与履行义务相同状态的一种行政行为。
    （二） 行政强制执行的性质界定
    行政强制执行权的性质在学术界的争议主要集中在行政强制执行权究竟属于行政权还是执行权。第一类观点部分学者认为行政强制执行权属于司法权，这一种观点的存在，主要归因于现在我国大部分行政强制执行权的主体是法院，将权力主体作为划分权力性质归属标准；（1）第二类观点是行政强制执行权具有行政权和司法院双重属性，少数学者持这一观点，他们认为虽然行政强制执行权的主体是司法机关，但是其与先前的具体行政行为不可分割，所以具有双重属性；（2）第三类观点认为行政强制执行权只具有行政属性。
    笔者认为，无论是从什么角度考虑，行政强制执行权理应属于行政权。理由如下：
    从行政强制执行权的内在来看，行政强制执行权应当属于行政权，因为一项权力法律性质的归属，不应当以执行主体来定，而应当考虑权力所固有的属性，行政强制执行是以行政机关先前作出具体行政行政行为为执行内容的法律行为，其目的是确保行政管理的正常进行，维护行政管理持续，同事有效的保障公共利益，可以看出其具有行政行为的基本特征，同是为了区分，可以看出，司法的行为主要是为了解决纠纷，而且具有被动性，而行政行为时是一种执行行为，实现行政管理目的，具有主动性，行政强制执行行为的目的便是促使行政相对人履行先前具体行政行为的义务，所以不具有解决纠纷的性质。所以从权力性质来看，行政强制权属于行政权。（3）
    行政强制执行权是一种实体性权力，从表面上看，行政强制执行权与先前的具体行政行为是不可分割的，其存在的目的仅仅是为了使行政相对人履行先前具体行政行为确定的义务，其实不然，行政强制执行行为本身便具有强制性、侵权性，在强制要求行政相对人履行义务的同时，可能会对行政相对人产生额外的利益伤害，所以完全有可能产生与先前不同的权利义务关系。
    行政强制执行权是一项独立的行政权力，从依据大法律来看，行政强制执行行为属于行政强制的一种，依据《行政强制法》作出，《行政强制法》是行政行为法律体系中十分重要的一部法律，所以也可以看出行政强制执行权是一项行政权，并且适用的法律与先前具体行政行为适用的法律不同，先前的具体行政行为可能适用的《行政处罚法》、《治安管理处罚法》等法律，所以其具有独立性。
    所以，由此可以看出行政执行权是一项独立的权力，虽然该权力的主体可能是行政机关，也可能是法院，但是不影响其为行政权的本质。
    二  我国行政强制执行权的分配模式
    由于大陆法系和英美法系对强制强制执行权性质认定以及法律传统理念的不同，现在世界上存在着两种不同的行政强制执行制度设计模式，一类是美、法模式下的行政强制执行模式，即“司法优先为原则”，行政法侧重于保障行政相对人个人。（4）当当事人不履行行政机关作出的先前决定所决定的行政义务时，行政机关没有法律的明确授权，不能自行行使强制执行权，而是需要向司法机关申请，由法院来强制执行。（5）而法国虽然属于大陆法系，但是其模式与英美国家相似，法国具有两套相对独立的法院体系，除普通法院外，还有独立的行政法院系统；还有一类是德、奥等大陆法系国家模式下行政强制执行权分配模式，由于大陆法系国家的行政法侧重于体现和执行国家的意志，行政行为的目的是为了维护公共利益，保障正常的行政管理持续，所以行政机关拥有依法对行政相对人进行强制执行的职能。（6）
    每个国家的行政强制执行权都有各自的优点和不足，我国在考虑维护行政相对人合法权益，限制行政机关行政权力的同时，考虑了行政效率，司法资源等情况下，采取了折衷模式：
    1、以申请法院强制执行为原则，当行政机关催促行政相对人履行行政义务，而行政相对人逾期拒绝履行，如果行政机关没有法律明文规定授权，行政机关依法申请法院强制执行，或者法律明确规定需要由法院强制执行的，行政机关应当申请法院强执行。对于行政机关申请，法院对所要执行的具体行政行为进行书面审查并且采用非诉方式。
    2、以行政机关自行执行为例外，根据我国相关法律规定，行政机关只有法律法规明文授权时，可自行强制执行，这个范围是及其有限的。这些行政执行案件主要包括：第一、专业性强的行政执行案件；第二、属于各行政机关职权范围内的普遍的具体行政行为；第三，法律规定的可选性的情况，即行政机关可以选择由自己或法院作为执行主体时，行政机关选择自行强制执行的情况。
    三 行政强制执行权的司法审查
    （一） 我国现有行政强制执行司法审查模式
    1、对行政机关强制执行引发的诉讼案件的审查
    行政强制法专章规定了行政强制执行程序。首先，涉及行政强制执行的催告程序、行政强制决定书的内容及其送达程序以及相关的中止、终结程序引发的行政诉讼，人民法院对当事人提起的诉讼应当受理并依法作出实体和程序判断。当事人提起行政诉讼，法院在受理后应根据具体情节判断相关行政行为是否合法，切实维护群众切身合法权益。其次，在行政机关强制执行一章中专门对金钱给付义务的执行和代履行作出规定。前者需重点把握的是有权决定划拔存款、汇款的行政机关只能由法律规定。行政机关依法拍卖财物须委托拍卖机构依据拍卖法办理；后者需重点把握的是，代履行涉及履行排除妨碍、恢复原状等义务，可由行政机关代履行，或者委托没有利害关系的第三人代履行。如果行政机关违反相关义务或第三人在委托范围内因代履行给当事人权益造成侵害，当事人可以行政机关为被告提起诉讼，人民法院应当受理。
    2、非诉行政强制执行案件的审查
    对人民法院而言，涉及针对非诉强制执行案件的受理、审查和执行等一系列问题。行政机关申请执行其具体行政行为应当具备以下条件，包括：具体行政行为依法可以由人民法院执行；具体行政行为已经生效并具有可执行内容；申请人是作出该具体行政行为的行政机关或者法律、法规、规章授权的组织；被申请人是该具体行政行为所确定的义务人；被申请人在具体行政行为确定的期限内或者行政机关另行指定的期限内未履行义务；申请人在法定期限内提出申请；被申请执行的行政案件属于受理申请执行的人民法院管辖。人民法院对符合条件的申请，应当立案受理，并通知申请人；对不符合条件的申请，应当裁定不予受理。同时，该解释第87 条规定：“法律、法规没有赋予行政机关强制执行权，行政机关申请人民法院强制执行的，人民法院应当依法受理。法律、法规规定既可以由行政机关依法强制执行，也可以申请人民法院强制执行， 行政机关申请人民法院强制执行的，人民法院可以依法受理。”根据设置此项制度的合理性以及现有司法解释的规定，对行政机关强制执行申请的审查工作由行政审判庭负责。
    （二）我国现有行政强制执行司法审查模式的弊端
    1、行政强制执行相对人的权利救济存在不足
    对行政强制执行相对的权利救济不足集中在非诉行政强制执行行为，其问题主要有以下两个方面：第一，再审查方面存在不足，行政机关需要有法院强制执行的案件，移交到法院后，法院仅仅对先前的行政行为进行书面审查，即合法性审查，而后决定是否强制执行，然而现实中，行政强制权的自由裁量空间非常，仅仅通过书面审查时远远不够的。第二，申请法院执行的非诉行政强制执行案件，是由法院作出裁决并由法院执行，行政相对人对先行的具体行政行为不服是可以在法定期限内提起行政诉讼，但是对于法院强制执行这一部分，本身理论对其性质就存在是司法权还是行政权的争议，再加上立法的不足，当在行政强制执行过程中，行政相对人的合法权益受到侵害时，既不能提起行政复议，也不能提起行政诉讼，而唯一的解决途径就是申诉。（7）但事实上，通过申诉这一途径是很难达到救济水准的。
    2、司法资源大量消耗，同时降低行者管理效率
    行政行为具有主动性，效率性等不同于司法行为的特征，但现行的以法院为主的行政强制执行模式势必与效率观点相背驰，一方面，我国现行折中式的行政强制执行模式，在立法上就相当困难，要权衡好两大法律主体的各个方面，既要维护行政权与司法权的独立性，防止相互逾越，又要保证两个权力的相互契合度，另一方面，法院本身的职能为审判职能，公正的解决纠纷，现在由于案件的不断增多，司法工作量不断增加，再加上将大量的行政强制执行案件交由法院处理，势必使有限的司法资源难以负荷，导致的结果就使大量的行政强制执行申请不能得到及时的处理，这样也就造成社会上大量的违法行为得不到及时的处理，难以保障公共利益和维护正常的社会管理秩序，以致行政行为的效率性不能得到很好的保障。
    3、司法审查适用法律困难
    由于我国行政法律体系好不够完善，对行政强制案件的司法审查存在很多适用法律上的难点，第一、法院审查行政强制执行法律依据比较困难，法院的法定职能应当是审判权，根据行政诉讼法规定，法院审理行政案件以法律、行政法规、地方性法规为依据参照规章，可见规章在我国不属于人民法院审理案件的依据，仅仅作为参照，但是现实中很多行政强制执行来自于规章，严重侵害当事人的利益，此外，一些行政机关的通告、通知和其他形式的非规范性文件都有设定行政强制，而法律、法规的规定则比较欠缺，所以导致法院在案件审理中法律适用难。第二，审查的法程序难，对于可诉行政强制执行案件，我国虽然有行政诉讼法，但是程序性规定还是很欠缺，事务中常常需要参照民事诉讼的相关规定，是行政诉讼无法完全独立，另外对于非诉行政强制执行案件的审查，不是通过诉讼程序进行的，而且没有专门的法律对其进行规定，程序就更为随意了。
    4、现有行政强制执行司法审查模式影响司法权威
    人民法院是独立的司法机关，享有独立司法权，不被任何权力所干涉，法院根据法律对生活中出现的法律问题进行裁决具有最终效力，实现社会的公平正义，因此审判权应当被认为是法院的唯一职能，但是目前的行政强制执行的权力分配模式，是法院具有对非诉行政强制执行行为具有审查和执行的权力，使法院处理行政行为，表面上看，法院和行政机关就站在了统一阵线上，势必会影响到司法审判的公正性和独立性，社会公众也会认为法院在某种程度上自己做了自己的法官，偏离了自己作为中立审判者的职能，显然会影响到法院在社会中的司法权威。
    四、行政强制执行权司法控制的合理完善
    （一）限缩法院行政强制执行权限范围
    从上文可以看出，现有的行政执行权力分配模式存在很大的弊端，降低行政效率，影响司法权威，浪费司法资源，所以解决这些问题，势必要将行政强制执行权慢慢向行政机关转移，限缩法院的强制执行权。（8）但也并不是简单的划分就可以了，我国现有的行政强制执行权力分配模式的建立，并不是没有道理的，目的在于维护行政相对的合法利益，防止行政权力的不断扩张。对于一些对行政相对人影响较大的行政强制执行案件应当交由法院审查，对于其他行政强制执行案件应当由行政机关自行处理。具体分配如下：1、法院负责审查的行政强制执行案件包括：第一、可能造成行政相对人人身权受到损害的直接强制执行，例如强制隔离、行政拘留等；第二、可能对行政相对人造成重大财产损害的直接强制执行行为。原因是行政相对人的这两项权利是法律赋予公民应当具有的基本权利，尤其是对于行政相对人的身份权，一旦遭到损害，有时甚至连国家赔偿等金钱补偿都难以弥补，所以这两项权利一旦被损害，会行政相对人产生重大的影响，处理时一定要慎重，将其交由法院审查较为保险。2、行政机关负责处理行政强制执行案件包括：第一、像执行罚和代履行等间接强制执行行为，以为此类强制执行行为对行政相对人的损害较小，即使发生错误，最终还是可以通过行政诉讼或者国家赔偿弥补当事人的损耗；第二、从保障行政效率，实现行政目的考虑，对于紧急情况和特殊情况下的强制执行，行政机关依据法律授权可以自行强制执行。这样分配在最大程度保障当事人权利的同时，也节约了司法资源，提高了行政效率。
    （二）将非诉行政强制执行权的决定权与执行权相分离
    根据《行政强制法》的现有规定，非诉行政强制执行权主要包括以下两点：一是法律法规规定行政机关对具体行政行为有行政强制执行权，行政机关可以依法强制执行，也可以申请法院强制执行的情况，选择申请法院强制执行；二是指法律法规没有赋予行政机关对具体行政行为享有行政强制权，行政机关只得申请法院强制执行。此类行政强制执行权的决定权和执行权都在法院手上，根据上文可知，这在很大程度上增加了法院的负担，并且一旦此类行政强制执行行为出现错误时，行政相对人便存在救济难的困境，既不得申请行政复议，又不能提起行政诉讼，这很显然与行政强制执行权为具体行政行为的法理相违背，在一定程度上损害了行政相对人的利益。那是否将此类行政强制执行权交于行政机关就可解决问题呢？这又走向了另一个极端，《行政强制法》将非诉行政强制执行权交由法院，在借鉴国外制度的前提下做出了，其目的在于保护行政相对人的利益不被行政机关肆意损害，同样也体现了行政限权的理念。所以人民法院全部承担此类行政强制执行权或者将此类行政强制执行权归还于行政主体的两种极端做法都同法治精神相违背。这就必然要求我们在中国现在法治状况的背景下寻找一个很好的平衡点，作为将来国家法治成熟后将此类行政强制执行权全部交由行政机关的过度。建议将行政强制执行决定权和执行权分离开来，将行政强制执行的决定权依旧保留给法院，这样也能够使法院很好的监督行政机关作出的具体行政行为的合法性，另外将行政强制执行的执行权回归行政主体所有，这样能过很大程度上降低法院的负荷，专于审判，节约司法资源，同时行政相对人对行政强制执行行为不服时，亦可提起行政复议或行政诉讼，是行政相对人的权益得到最大程度的法律保障。
    （三）、完善行政强制执行权的事前审查和事后救济
    1、事前审查的设想
    目前法院主要采用书面审查来判断一个行政强制执行案件是否需要执行，虽然这一方式具有便捷高效的特点，大大降低了法院的工作量，前面也论述到其存在很大的弊端，不符合程序公正原则，行政相对人的权益得不到保障。所以法院为了防止错案的产生，尤其是一些关系到人身权利和重大财产权利的案件，事先应当听取当事人的意见，我们可以借鉴行政许可制度、行政处罚制度中的听证制度，将其运用到行政强制制度中来，当事人和利害关系关系可以在行政机关将执行申请移交到法院后，申请法院举行听证程序，法院收到听证申请后，对于是否举行听证应当作出书面材料，并说明理由。听证的形式可以采取多样性，可以要求其他专业人士参加，最重要的是能够充分听取当事人的意见。（9）另外，应当改变事前审查的基准，不能仅仅停留在书面审这一阶段，而应当对行政强制执行案件进行形式审查、合法性审查正当性审查及期限性审查，这要才能保证当事人的利益的到合法保障。（10）
    2、事后救济
    一方面，对于行政机关自行执行完毕的案件，行政相对人如果不符执行结果，在法定可以向法院提起行政诉讼，或者向作出行政机关的升级机关申请行政复议，对复议结果不符的，还可以提起行政诉讼，法院立案后，按照司法程度进行审理，并对该行政案件进行合法性审查，对该案作出书面判决，如果行政相对人对判决不服的，还可以像上级法院提起上诉。另一方面，对于非诉行政强制执行行为的救济存在很大的不足，虽然随着将来行政强制执行权向行政机关转移，能慢慢解决这一问题，但是就现阶段而言，这一问题还是存在的，虽然说对非诉行政强制执行权性质是司法权还是行政权还存在争议，但是理论界还是偏向于认为行政强制执行权应当属于行政权，而且也得到理论的支撑，不能因为这一类行政强制执行行为最终由法院作出就否认了它是具体行政行为，根据《行政诉讼法》的规定，具体行政行为具有可诉性，所以理所应当当事人对非诉行政强制执行结果不服的，可以向法院提起行政诉讼，现有法律规定还不完善，应当进行完善，使当事人的合法权利得到充分的救济。
    五 结语
    由于篇幅有限，本文简单介绍了我国行政强制执行制度的基本情况，着重论述了我国行政强制执行制度的司法审查情况，我国行政强制执行制度与西方国家相比较而言，实施的时间较晚，未能形成一套完善的行政强制执行体系，《行政强制法》实施至今，也暴露出了很多问题。行政强制执行制度的完善与否，关系到社会公众的切身利益，关系到社会的稳定和中国特色社会主义法制体系的完善。所以在这一制度的实施过程中，应当打破成规，借鉴西方行政强制执行制度，并与我国的国情相结合。
注释：
（1）马怀德：《我国行政强制制度与立法构想》，载《国家行政法学》2000年第2期，第56-61页。
（2）葛坚：《我国行政强制体系探析》，<硕士学位论文>，贵州：贵州大学硕士论文，2008年。
（3）宋莉：《论我国的行政强制执行模式选择及完善》，<硕士学位论文>，北京：中国政法大学硕士论文，2005年。
（4）张晓光：《行政强制执行模式的探讨》，载《政治与法律》2001年第2期，第23页。
（5）王连昌：《行政法学》，中国政法大学出版社1994年版，第226页。
（6）朱新力：《外国行政强制法律制度》，法律出版社2003年版，第98-118页。
（7）胡建淼：《行政强制》，法律出版社2002年版，第223-228页。
（8）马怀德：《行政法制度建构和判例研究》，中国政法大学出版社2000年版，第39页。
（9）宋鹏举，谢国华：《论行政强制执行权的合理配置》，载《法制与社会》2007 年第11期，第119页。
（10）王峰、唐世银：《我国行政强制模式的改革建议》，载《法律适用》2008年第6期第96—98页。

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