人民陪审员制度是中国特色社会主义司法制度的重要组成部分，是中国特色社会主义民主政治制度在司法领域的生动实践。党的十八大指出，要保障人民知情权、参与权、表达权、监督权，让人民监督权力，让权力在阳光下运行。党的十八届三中全会决定提出，要广泛实行人民陪审员制度，拓宽人民群众有序参与司法渠道。十八届四中全会决定进一步明确提出，要保障人民群众参与司法，完善人民陪审员制度，保障公民陪审权利，扩大参审范围，完善随机抽选方式，提高人民陪审制度公信度。逐步实行人民陪审员不再审理法律适用问题，只参与审理事实认定问题。这都为人民陪审员制度改革明确了方向和目标。2015年4月1日，中央全面深化改革领导小组第11次会议审议通过了《人民陪审员制度改革试点方案》。随后，十二届全国人大常委会第十四次会议作出了《关于授权在部分地区开展人民陪审员制度改革试点工作的决定》。这为下一步人民陪审员制度改革进一步明确了具体方向、基本内容和法律依据。
一、人民陪审员制度的功能定位
人民陪审员制度的功能定位直接决定和影响着陪审制度改革的方向。从世界范围来看，陪审制度是国家司法机关吸收普通公众与职业法官共同或分享审判权的重要政治制度和基本司法制度，是司法专业化与司法民主化相结合的产物，为当今世界大多数国家所采用，基本模式主要是以英美为代表的普通法系国家的陪审团制度和以德法为代表的大陆法系国家的参审制度。我国的人民陪审员制度是由人民法院组织法、现行三大诉讼法等法律所规定的一项基本诉讼制度，是指国家审判机关审判案件时吸收非职业法官作为陪审员，陪审员与职业法官一起审判案件的一种司法制度，其不同于英美法系的陪审团制度，从制度设计上更接近于大陆法系国家的参审制度。
应当承认，随着我国法治建设和民主化进程的加快，人民陪审员制度也在不断丰富和发展。特别是2004年8月，十届全国人大常委会第十一次会议审议通过了《全国人民代表大会常务委员会关于完善人民陪审员制度的决定》（以下简称人大《决定》）对人民陪审员的选任、培训、考核、经费、权利、参审案件范围等都作出了进一步规定，人民陪审员制度得到进一步完善。但是，在实践中我们也发现一些地方人民陪审员作用发挥得不好，人民陪审员制度实施过程中出现了种种功能上的异化，特别是一些地方人民陪审员仅仅作为法院人力资源的补充，人民陪审员制度的独立价值没有得到彰显。因此，正确把握人民陪审员制度的目标定位和价值功能，才能把握住改革的正确方向，才能真正从制度设计上完善人民陪审员制度。
首先，推进司法民主是人民陪审员制度的根本价值。人民陪审员制度从制度设计初衷来看，就是人民群众在司法领域依法参与管理国家事务的一种重要的、直接的形式，是党的群众路线在人民司法工作中的具体体现。让普通公民协助司法、见证司法、参与司法，充分体现人民的主体地位和司法的民主功能，更集中地通达民情、反映民意、凝聚民智，能够更好地实现党的领导、人民当家作主和依法治国的有机统一。
其次，促进司法公正是人民陪审员制度的重要功能。人民陪审员参与审判案件，注重从社会视角来看待问题，以普遍的公众价值观与法官职业化思维互补，能够有利于查清案件事实，促进裁判公正。人民陪审员来自基层，来自群众，他们参与审判，也有利于提高审判活动透明度，促进司法公开，并进一步发挥合议庭成员互相监督、互相制约的作用。
第三，提升司法公信是人民陪审员制度的现实需要。让人民陪审员参与到审判工作中，发挥其通民情、知民意的优势，有助于提高裁判的社会认同度。陪审员在参与司法活动后，能够亲历司法的公正，成为司法裁判的见证人和宣传员，有利于消除社会公众对司法的偏见和误解。发挥人民陪审的沟通功能，让社会公众能够进入法律殿堂感知正义，让司法裁判能够直接反映民众的朴素情感，有利于进一步增强司法权威，提升司法公信。
二、人民陪审员制度的现实问题
到2014年底全国人民陪审员共约20.95万人，比“倍增计划”实施前（2012年12月底）增加约12.5万人，增幅约146.5%。2014年人民陪审员参审案件219.6万件，占一审普通程序案件的78.2%。长期以来，人民陪审员制度在发扬司法民主、增强司法公开、强化司法监督、促进司法公正等方面发挥了重要作用。但是，在实践中我们也发现存在一些问题：
（一）人民陪审员选任条件和程序需要改革
目前人民陪审员的选任条件不尽合理，担任人民陪审员的门槛有些过高。从选任程序来看，主要依靠个人申请和单位推荐，选任的广泛性和代表性不足，有的当事人认为人民陪审员是法院精心挑选和安排的，对人民陪审员能否公正审理案件缺乏信心。“倍增计划”后，虽然基层群众比例大大提高，但是增选仍然主要依靠单位推荐，陪审员行业过于集中，高学历群体和公务员比例较高。
（二）人民陪审员的职责需要进一步明确
按照法律规定，人民陪审员的职责是与法官组成合议庭参与案件审理。但是，有的地方迫于案多人少的压力，将法律专业大学毕业生招聘为人民陪审员，把他们当作固定的法官助理使用；有的法院将陪审员视为聘用的临时工，既让他们负责处理一些非审判事务，同时让他们与法官一起坐堂审案。人民陪审员的陪审职责不明确，导致人民陪审员的功能作用难以得到有效发挥。
（三）人民陪审员参审机制尚不健全
一些地方随机抽选流于形式，部分法院为应对审判力量不足的问题，把人民陪审员分配到业务（合议）庭或人民法庭，在庭内搞随机抽取；有的地方挑选有时间和有热情的人民陪审员，相对固定、长期驻庭，被称为“驻庭陪审”、“编外法官”。人民陪审员职权与职责不相匹配，一些人民陪审员不敢也不善于发表意见，特别是不愿意发表对法律适用问题的意见，“陪而不审”、“审而不议”问题仍未根本解决，人民陪审员促进司法公正的功能没有充分发挥。
（四）人民陪审员的管理机制有待完善
目前对人民陪审员管理机制尚不健全，一些地方缺乏系统、高效、科学的管理机制。一些法院未建立陪审员信息化管理系统，管理的信息化水平仍比较落后。虽然部分法院探索建立了陪审员退出机制，但是，对于退出程序、条件等问题，尚未形成统一的意见。
（五）人民陪审员履职保障机制不完善
人民陪审员经费保障目前已经有较大改观，但是一些地方落实还不到位，也没有根据经济社会的发展要求建立相关经费的正常增长机制。对人民陪审员履行职责的保障机制和配套机制还不健全，影响人民陪审员履职积极性。
这些问题的存在，严重制约人民陪审员制度功能的充分发挥，一定程度上影响了人民群众对司法活动的知情权、参与权、表达权和监督权，一定程度上降低了人民群众对人民陪审员制度的认同度。因此，在全面推进依法治国的大背景下，需要坚持问题导向，进一步改革和完善人民陪审员制度。
三、人民陪审员制度的改革路径
这次人民陪审员制度改革试点，始终坚持以问题为导向，着眼于目前人民陪审员制度需要迫切改革和完善的问题，在最大限度争取各方共识的基础上，努力革除人民陪审员制度中存在的弊端。考虑到方案设计的一些改革举措与现行立法存在冲突，因此通过全国人大常委会授权，在北京等10个省、自治区、直辖市开展人民陪审员制度改革试点，通过试点积累经验，推动改革进程。
第一，改革人民陪审员选任条件，实现人民陪审员的广泛性和代表性
公众代表性是人民陪审员制度的基本立足点。目前人民陪审员选任条件存在的问题主要是：一是学历要求较高。人大《决定》规定，公民担任人民陪审员一般应当具有大学专科以上文化程度。按照这个要求，我们许多西部地区，尤其是广大农村地区和交通不便的偏远地区，符合担任人民陪审员条件的公民数量较少。在实际工作中，有部分地方法院将担任人民陪审员的学历条件适当放宽，特别是农村地区将一些品行良好、公道正派、德高望重的群众选任为人民陪审员，对于化解社会矛盾效果很好。二是选任广泛性不足。有的地方干部偏多、群众偏少，有的地方离退休干部是陪审主力。三是选任民意代表性不足。有的地方把法律专业工作者作为人民陪审员，与人民陪审员司法大众化思维与法官职业思维互相弥补的制度初衷相悖。四是选任年龄过低。人民陪审员应当具备一定的社会阅历和生活经验，以便能够更加准确地认定和判断案件事实问题，有必要适当提高人民陪审员任职年龄，有利于其更好地履行陪审职责。
从其他国家和地区陪审员选任条件来看，各国对参与审判的国民资格要求都比较低，通常规定只要达到一定年龄且智力正常的公民，都具备参与案件审理的资格，基本上没有任何学历、职业、阶层、性别、收入等方面的限制。如美、英、德、法、日等国家规定，公民只要具备正常的判断和表达能力，就能够担任陪审员或参审员。因此，应当放宽陪审员任职的学历要求，充分保障公民参与国家司法活动的权利，从而更好地体现陪审制度的广泛代表性。此次改革调整了担任人民陪审员的资格条件。一是凡是拥护中华人民共和国宪法、品行良好、公道正派、身体健康、具有选举权和被选举权的公民，原则上都具备担任人民陪审员的资格。二是提高了年龄条件。从原来的年满23周岁提高到年满28周岁。三是降低对人民陪审员的学历要求，公民担任人民陪审员一般具备高中以上文化程度即可。为了让广大农村地区有足够多的人员具备担任人民陪审员的资格，方案特别规定农村地区和贫困偏远地区公道正派、德高望重者不受学历要求的限制。四是明确了几类人员不能担任人民陪审员，规定人民代表大会常务委员会组成人员，人民法院、人民检察院、公安机关、国家安全机关、司法行政机关的工作人员和执业律师不能担任人民陪审员。因犯罪受过刑事处罚的或者被开除公职的，以及不能正确理解和表达意思的人员，不得担任人民陪审员。五是强调人民陪审员的选任应当注意吸收普通群众，兼顾社会各阶层人员的结构比例，注意吸收社会不同行业、不同职业、不同年龄、不同民族、不同性别的人员，实现人民陪审员的广泛性和代表性。
第二，完善人民陪审员选任程序，提高人民陪审员制度公信度
目前我国人民陪审员的选任程序是，公民本人向户籍所在地或者经常居住地的基层法院提出书面申请，或者公民所在单位、户籍所在地或者经常居住地的基层组织在征得本人同意后，以书面形式向当地基层法院推荐，经人民法院会同同级司法行政机关审核通过后，基层法院提请同级人大常委会任命，任期5年。人民法院制作人民陪审员名册。人民法院审理案件需要人民陪审员参加时，通过随机抽选的方式确定参与案件审理的人民陪审员。我国人民陪审员选任程序存在的主要问题在于：人民陪审员选任没有体现随机抽取，容易让当事人和社会公众认为人民陪审员是法院精心挑选安排的，对人民陪审员产生不信任感，在一定程度上影响了人民陪审员制度的公信度。
改革应当从选任数量和选任方式上充分体现人民陪审员的广泛性。重点是改革人民陪审员的选任模式，人民陪审员从符合条件的广大选民或常住居民名单中随机抽选，由人大常委会依法任命更能彰显民意代表性，有利于树立人民法院在选任中的公正形象，增强当事人和社会公众对人民陪审员制度的信赖；人民陪审员作为法定的审判组织成员，由人大常委会任命体现这一制度的严肃性和权威性。具体做法是，基层和中级人民法院每5年从符合条件的当地选民（或者当地常住居民）名单中随机抽选当地法院法官员额数5倍以上的人员作为人民陪审员候选人，制作人民陪审员候选人名册，建立人民陪审员候选人信息库。基层和中级人民法院会同同级司法行政机关对人民陪审员候选人进行资格审查，征求候选人意见，从审核过的名单中随机抽选不低于当地法院法官员额数3至5倍的人员作为人民陪审员，建立人民陪审员名册，提请同级人大常委会任命。
第三，合理界定并适当扩大人民陪审员参审范围，充分发挥陪审制度作用
扩大参审范围，重点是要将适合人民陪审员审理的案件尽可能让人民陪审员参与审理，保障人民群众参与司法。但是，扩大参审范围并非要求所有案件都要由人民陪审员参加审理。陪审制度本身不仅需要增加司法成本，而且有些案件并不适合人民陪审员参与审理。世界上实行陪审制度的国家和地区主要的陪审案件类型为刑事案件，并且是重大的刑事案件才实行陪审制审理。在美国所有民事案件中只有不足6%的案件进入审判程序，而其中只有不足1/3的案件接受陪审团的审判。俄罗斯最近几年陪审制审理的刑事案件每年只有600件至700件左右，占所有案件数的0.05%。新西兰民事案件中实行陪审的案件数量仅维持在每年1件至2件左右。目前实行参审制的国家（如法国、德国、日本、韩国等）中，参审员基本上只参与审理刑事案件，不参与审理民事案件。
根据四中全会精神，改革方案提出应当合理界定并适当扩大人民陪审员参审案件范围。（1）涉及群体利益、社会公共利益的，人民群众广泛关注或者其他社会影响较大的第一审刑事、民事、行政案件，原则上实行人民陪审制审理。这类案件吸收人民陪审员参审，有利于更好地实现案件法律效果和社会效果相统一，实现裁判民意基础与法律基础的融合。（2）可能判处十年以上有期徒刑、无期徒刑的第一审刑事案件，原则上实行人民陪审制审理。刑事重罪案件采取人民陪审有利于充分听取民意，增加裁判的社会认同度。对刑事重罪案件采取陪审也是世界主要国家（地区）国民参与审判的主要案件类型。（3）第一审刑事案件被告人、民事案件当事人、行政案件原告申请由人民陪审员参加合议庭审判的，可以实行人民陪审制审理。赋予当事人接受陪审的权利，也是许多实行陪审制国家和地区的通行做法。适用简易程序审理的案件以及法律规定只能由法官组成合议庭审理的案件，不实行陪审制。
第四，完善人民陪审员参审案件机制，切实解决“陪而不审、审而不议”等突出问题
目前司法实践中有的人民陪审员“陪而不审、审而不议”，与参审机制不完善、缺乏刚性的程序约束有很大关系。比如有的人民陪审员一年陪审案件数量过多，有的甚至达到几百件，成了“专职陪审”，影响其他公民陪审权利的行使；虽然目前司法解释规定了人民陪审员可以提前阅卷，但是否通知其阅卷很随意，也缺乏具体的制度安排；人民陪审员在庭审中不敢发问；在合议庭评议时有的不愿主动表达意见建议，有的希望法官先说，然后再附和法官的意见等等。
针对这些问题，一是要合理确定每个人民陪审员每年参与审理案件的数量比例，防止“驻庭陪审、编外法官”现象。一些法院开发了人民陪审员随机抽选管理系统，对每个人民陪审员设定每年参审案件数量上限，对达到上限的自动屏蔽不再抽选，有效提升了参审均衡度。二是探索重大案件由3名以上人民陪审员参加合议庭机制。韩国对于法定刑为无期徒刑的案件要求由9名陪审员参与，其他案件由7名陪审员参与。英美法系国家陪审团人数也较多，一般规定为12名陪审员。当然对于陪审案件都要求增加陪审人员数量，也容易增加诉讼成本，拖延诉讼效率。因此，应当限定在某些社会影响重大的刑事或普通民事案件中探索大合议庭制，比如“3+2”（3个人民陪审员和2个法官模式）。三是健全人民陪审员提前阅卷机制，探索庭前会议制度，明确案件的事实争点，保障人民陪审员在庭审过程中依法行使权利。四是保障人民陪审员在庭审过程中依法行使权利，经审判长同意，人民陪审员有权参与案件共同调查、在庭审中直接发问、开展调解工作等。五是完善人民陪审员参加合议庭评议程序，规范人民陪审员及合议庭其他成员发表意见顺序和表决程序，严格落实人民陪审员合议庭笔录和裁判文书签名确认制度。合议庭评议案件时，先由承办法官介绍案件的争点，再由人民陪审员、合议庭其他成员、承办法官、审判长依次发言，审判长最后总结合议庭意见。
第五，探索人民陪审员参审案件职权改革，逐步实行人民陪审员不再审理法律适用问题，只参与审理事实认定问题
目前我国人民法院组织法、刑事诉讼法、民事诉讼法等法律规定，人民陪审员在法院执行职务，是他所参加的合议庭的组成人员，同法官具有同等的权力。人民陪审员除不能担任审判长主持庭审活动和撰写法律文书外，他在审理案件时，同合议庭的法官一起，共同评议案件、共同讨论和决定案件的事实问题和法律问题。四中全会《决定》对人民陪审员的审判职权进行了重新调整，提出逐步实行人民陪审员不再审理法律适用问题，只参与审理事实认定问题。
四中全会《决定》提出要逐步实行人民陪审员不再审理法律适用问题，只参与审理事实认定问题，必将带来人民陪审员制度的巨大变化，这也涉及法律制度的重大调整，可以在实践中积极探索，开展试点，积累经验后再逐步推开。从目前改革方案来看，具体程序设计主要有三点：（1）人民陪审员主要围绕案件事实认定问题发表意见。考虑到大量民商事案件中，事实问题和法律问题难以完全分开，相互之间的界限较为模糊，可以把对事实问题和法律问题的界定交给审判长，由审判长确定案件事实争议焦点，引导人民陪审员围绕案件事实认定问题发表意见，并对与事实认定有关的证据资格、证据证明力、诉讼程序等问题及注意事项进行必要的说明，但不得影响人民陪审员对案件事实的独立判断。（2）人民陪审员和法官共同对案件事实认定负责，如果意见分歧，应当按多数人意见对案件事实作出认定，但是少数人意见应当写入笔录。四中全会决定提出人民陪审员“只参与审理事实认定问题”，并没有否定法官对案件事实认定的权力。考虑到我国人民陪审员制度接近于参审制，不同于英美法国家陪审团制度，因此改革方案提出人民陪审员和法官共同对案件事实认定负责，如果意见分歧，应当按多数人意见对案件事实作出认定，但是少数人意见应当写入笔录。（3）如果法官与人民陪审员多数意见存在重大分歧，法官认为人民陪审员多数意见对事实的认定违反了证据规则和法律规定，可能导致适用法律错误的，可以建议提交专业法官会议进行讨论，讨论意见可以供合议庭二次合议时参考；如果合议庭仍然存在重大分歧，审判长可以提请院长决定是否提交审判委员会讨论。在实践中有可能出现因事实认定环节陪审员多数意见否决了法官意见，法官只能按陪审员多数意见认定的事实来决定法律适用，但由此又可能导致适用法律错误。因此，规定这项制度主要是在特殊情况下提供的一条救济途径，在适用时必须把握以下三个条件：一是必须是事实认定上的重大分歧，二是必须是因事实认定明显违反了证据规则和法律规定，三是因事实问题的认定可能导致适用法律错误，才可以由审判长提请院长决定是否提交审判委员会讨论。这项改革涉及的问题还很多，特别是如何界定案件的事实构成与法律适用的边界，还需要在试点工作中不断总结完善。
第六，完善人民陪审员的退出和惩戒机制，维护人民陪审员制度严肃性
我国有关法律对人民陪审员退出机制进行了初步规定，但有些规定并不完全适应人民陪审员制度的要求。如人民陪审员申请辞去陪审职务的，经查证属实，法院应当提请同级人大常委会免除其陪审职务。陪审是公民的一项基本权利，但一旦被任命为人民陪审员以后，依法参与审判也是人民陪审员的一项法定义务。因此，陪审员无正当理由拒绝参与案件审理的，应当承担相应的法律后果，而不是简单地免除其陪审职务。对陪审员无正当理由拒不履行陪审职责等行为进行处罚，也是许多国家和地区的做法，如美国，公民如果不履行陪审义务可能被处以100美元至1000美元的罚款，甚至几天至几个月的监禁；韩国对于于指定日期无正当理由不出庭的，法院应裁定科处200万韩元以下的罚金；我国台湾地区对观审员无正当理由不于审判期日或终局评议时到场，于终局评议时拒绝陈述或以其他方式拒绝履行其职务的，得处新台币3万元以下罚金。
因此，必须从人民陪审员制度的单一权利本位向权利义务相统一的观念转变，不断完善人民陪审员退出和惩戒机制：一是建立人民陪审员职责豁免机制，因年龄、职业、生活、疾病等因素导致人民陪审员履行职责存在明显困难的可以免除其陪审义务。二是明确人民陪审员退出情形。包括不具备担任人民陪审员资格的；依法应当免除陪审义务的；由于不可抗力或者身体健康原因无法正常履行陪审职责的；本届人民陪审员任期已满的，等等。三是明确人民陪审员退出并且给予惩戒的情形，建立通报、纳入个人征信不良记录等罚则；构成违法犯罪的，依法追究法律责任。具体情形包括人民陪审员没有按照规定参与开庭审理和评议的；不听从审判长指挥，导致妨害开庭审理程序和评议活动顺利进行的；利用陪审职务便利索取或者收受贿赂的，或者泄露应当保密的事项的，或者从事其他有害陪审公信和司法公正行为的，等等。完善人民陪审员的退出和惩戒机制，有利于维护人民陪审员制度的严肃性，提升人民陪审制度的公信度。
第七，完善人民陪审员履职保障制度，确保人民陪审员制度落实到位
我国法律已有关于人民陪审员履行职务保障措施的规定，如人民陪审员因参加审判活动而支出的交通、就餐等费用，由人民法院给予补助；有工作单位的人民陪审员参加审判活动期间，所在单位不得克扣或者变相克扣其工资、奖金及其他福利待遇；无固定收入的人民陪审员参加审判活动期间，由人民法院参照当地职工上年度平均货币工资水平，按实际工作日给予补助。这些规定对保障人民陪审制度的顺利运行具有积极作用，但还需要进一步完善。
加强人民陪审员制度履职保障机制建设，一是建立人民陪审员宣誓制度，强化人民陪审员权利义务相统一观念。二是加强对人民陪审员个人信息和人身安全的法律保护，对危害人民陪审员制度的行为建立相应的处罚规则，维护人民陪审制度权威性。除法律规定必须公开的信息以外，不得公开人民陪审员的住所及其他个人信息；人民陪审员在受到人身威胁或者财产损害时，可以请求人民法院采取必要保护措施。三是人民法院及各相关单位应当为人民陪审员履职提供相应便利和保障。四是明确人民陪审员所在单位不得因人民陪审员履行陪审职责而对其实施解雇以及减少工资或薪酬待遇等不利措施。五是人民陪审员制度实施所需经费列入人民法院和司法行政机关业务费预算予以保障。六是进一步加强和改进对人民陪审员的培训和管理。人民法院应当会同司法行政机关加强和改进对人民陪审员的培训和管理，改革人民陪审员的培训内容和方式，充分调动人民陪审员履职积极性，提高履职实效性。培训应当避免从专业法官视角进行，应当更加侧重于阐明陪审员自身的权利义务、参与庭审需要注意的事项、如何在实践中提高化解矛盾纠纷的能力等等。特别要加强对陪审制度观念的教育引导，避免将陪审简单作为解决案多人少矛盾的工具，让陪审成为公民参与司法活动的重要途径。
（摘自2015年4月29日《人民法院报》）
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